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Federproprietà AbruzzoAbusivismoCorte di Cassazione, Sezione 2 civile, Sentenza 11 febbraio 2011, n. 3417

Corte di Cassazione, Sezione 2 civile, Sentenza 11 febbraio 2011, n. 3417

In caso sia stato fatto un allaccio abusivo alla fogna, quali sono i soggetti sanzionabili?

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Presidente
Dott. PROTO Vincenzo – rel. Consigliere
Dott. MANNA Antonio – Consigliere
Dott. CARRATO Aldo – Consigliere
Dott. FALASCHI Milena – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

IN. PI. (OMESSO), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LUNIGIANA 6, presso lo studio dell’avvocato D’AGOSTINO GREGORIO, rappresentato e difeso da se stesso;

- ricorrente -

contro

PREFETTURA MESSINA in persona del Prefetto pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 823/2004 del TRIBUNALE di MESSINA, depositata il 18/03/2004;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/12/2010 dal Consigliere Dott. CESARE ANTONIO PROTO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CENICCOLA Raffaele che ha concluso per il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Prefetto di Messina in data 26/9/2003 emetteva, nei confronti di In. Pi. , l’ordinanza ingiunzione prot. N. 1072/99 notificata il 7/11/2003.

Con l’ordinanza era ingiunto all’ In. il pagamento della somma di euro 5.167,19 a titolo di sanzione per la violazione della Legge 17 maggio 1995, n. 172, articolo 6 e succ. mod. per avere immesso, tramite sistema di smaltimento condominiale, gli scarichi delle proprie acque fognarie in un sistema di fosse biologiche disperdenti nel territorio circostante.

L’ordinanza era stata emessa a seguito al verbale di accertamento del 16/3/1999 del Comando Polizia Municipale di Messina.

In. Pi. proponeva opposizione deducendo:

- il difetto di motivazione dell’ordinanza;

- la tardivita’ della sua emissione rispetto al ricorso presentato avverso il verbale di contestazione del 7/6/1999, in quanto l’ordinanza era stata emessa oltre 4 anni dopo il ricorso;

l’estinzione dell’obbligazione per mancata notifica della contestazione entro 90 giorni dall’accertamento;

- l’insussistenza dell’illecito;

- la violazione della Legge 31 dicembre 1996, n. 675, articolo 17, nella parte in cui dispone che nessun provvedimento amministrativo che implichi una valutazione del comportamento umano puo’ essere fondato unicamente su un trattamento automatizzato dei dati personali;

- la violazione della Legge n. 689 del 1989, articolo 5, per avere ritenuto sussistente il concorso nella violazione amministrativa, che, invece, non avrebbe potuto essere ritenuto sussistente.

Il Prefetto rimaneva contumace.

Il Tribunale di Messina, con sentenza del 18/3/2004, respingeva l’opposizione per i seguenti motivi:

- la violazione era stata accertata in data 16/3/1999; il verbale di contestazione era stato consegnato all’agente postale per la notifica a mezzo posta in data 11/6/1999 e pertanto entro i 90 giorni, posto che il termine a carico del notificante deve intendersi rispettato con riferimento al momento della consegna del plico all’agente postale;

- l’emanazione dell’ordinanza prefettizia a distanza di oltre 4 anni dalla presentazione degli scritti difensivi non era causa di nullita’ perche’ nessun termine e’ previsto per l’emissione dell’ordinanza, ne’ avrebbe potuto essere applicato il termine di 30 giorni per la definizione del procedimento previsto dalla Legge n. 241 del 1990, articolo 2, stante la diversita’ de procedimento riguardante l’applicazione di sanzioni amministrative, avente natura contenziosa, rispetto alla normativa generale in materia di procedimento amministrativo, contenuta nella Legge n. 241 del 1990;

- l’eccezione di nullita’ dell’ordinanza per omessa convocazione del ricorrente al fine della personale audizione e l’eccezione di nullita’ per carenza di motivazione erano infondate rispettivamente perche’ l’opponente era stato convocato con racc. a.r. n. (OMESSO) del 9/5/2001 (indicazione contenuta nell’ordinanza ingiunzione) e perche’ l’ordinanza era adeguatamente motivata, sia pure per relationem alle risultanze dell’accertamento;

per l’integrazione dell’illecito contestato era sufficiente la sola abusiva apertura di impianto fognario sprovvisto di autorizzazione, indipendentemente da un attuale utilizzo; secondo il giudice a quo la disponibilita’ materiale e giuridica dell’immobile che ne ha il proprietario induce a identificare nel medesimo il responsabile della condotta di apertura dello scarico;

L’identificazione mediante dati anagrafici del proprietario dell’immobile nel quale era stata accertata l’esistenza degli scarichi abusivi non comportava violazione della Legge n. 675 del 1996, articolo 17, perche’ nella specie l’utilizzo dei dati anagrafici e personali non risultava strumentale ad alcuna valutazione del profilo o della personalita’ dell’interessato.

Avverso la sentenza propone ricorso per Cassazione In. Pi. deducendo sei motivi.

Il Prefetto di Messina resiste con controricorso notificato il 18/6/2005 e depositato il 6/7/2005.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il primo e il terzo motivo di ricorso possono essere esaminati congiuntamente in quanto in entrambi e’ dedotto il vizio di motivazione e la violazione e falsa applicazione di legge in relazione a pretesi motivi (tempestivamente addotti) di nullita’ dell’ordinanza impugnata (Legge n. 689 del 1981, ex articolo 18) sia perche’ emessa senza che fosse stato sentito il ricorrente sia perche’ asseritamente mancante di motivazione.

Il giudizio di opposizione alla sanzione amministrativa ha il suo presupposto nell’esistenza di un atto amministrativo che infligge la sanzione ma si svolge sul rapporto; il suo oggetto non e’ l’atto amministrativo, ma l’accertamento della conformita’ della sanzione a quanto previsto dalla legge; con l’opposizione, dunque, si fa valere il diritto a non subire la sanzione se non nei casi espressamente previsti dalla legge.

Proprio in applicazione di questi principi la Cassazione a sezioni unite (Sez. U, Sentenza n. 1786 del 28/01/2010), con riferimento alla mancata audizione dell’interessato, ha affermato che in tema di ordinanza ingiunzione emessa in esito al ricorso facoltativo al Prefetto, ai sensi del Decreto Legislativo 30 aprile 1992, n. 285, articolo 204, ovvero a conclusione del procedimento amministrativo Legge 24 novembre 1981, n. 689, ex articolo 18, la mancata audizione dell’interessato che ne abbia fatto richiesta in sede amministrativa non comporta la nullita’ del provvedimento, in quanto, riguardando il giudizio di opposizione il rapporto e non l’atto, gli argomenti a proprio favore che l’interessato avrebbe potuto sostenere in sede di audizione dinanzi all’autorita’ amministrativa ben possono essere prospettati in sede giurisdizionale.

Nella stessa sentenza si e’ altresi’ affermato, con riferimento al diverso profilo della mancanza di motivazione dell’ordinanza ingiunzione, che “la tutela del presunto trasgressore, anche nel caso in cui l’ordinanza ingiunzione opposta non abbia espressamente motivato sulle deduzioni difensive svolte nella fase amministrativa e’ comunque piena, atteso che ognuna delle stesse deduzioni puo’ essere proposta al giudice, deve concludersi nel senso che il difetto di motivazione in ordine alle predette deduzioni non sia funzionale all’oggetto dell’accertamento e, quindi del giudizio … i vizi motivazionali dell’ordinanza ingiunzione, non comportano la nullita’ del provvedimento, e quindi l’insussistenza del diritto di credito derivante dalla violazione commessa … Ne consegue che anche tale vizio non puo’ comportare l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione”.

Non vi sono ragioni per mettere in discussione i principi sovra esposti.

Ne discende che la doglianza riguardante il vizio di motivazione della sentenza sull’eccezione di nullita’ dell’ordinanza ingiunzione per violazione dell’obbligo di audizione dell’interessato e per violazione dell’obbligo di motivazione e’ inammissibile in quanto non pertinente ad un punto decisivo per il giudizio, costo che tali violazioni, quand’anche fossero accertate, non comporterebbero la nullita’ dell’ordinanza ingiunzione; per le considerazioni che precedono il motivo, sotto il profilo della violazione di legge, e’ infondato.

2. Il secondo motivo di ricorso riguarda la pretesa nullita’ dell’ordinanza ingiunzione in quanto tardivamente emessa in violazione della Legge n. 241 del 1990, articolo 2, sul procedimento amministrativo.

La decisione impugnata, sul punto, e’ conforme all’ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte dopo la sentenza della Cassazione a sezioni unite (Sez. U, Sentenza n. 9591 del 27/04/2006) che, con motivazione pienamente condivisa da questa Corte, ha affermato che “il termine di cui alla Legge n. 241 del 1990, articolo 2, comma 3, tanto nella sua originaria formulazione, quanto in quella risultante dalla modificazione apportata dal Decreto Legge n. 35 del 2005, articolo 3, comma 6 bis conv. dalla Legge n. 80 del 2005, e’ incompatibile con i procedimenti regolati dalla Legge 24 novembre 1981, n. 689, che costituisce un sistema di norme organico e compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in fasi, i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine cosi’ breve” (v., per le massime successive conformi: Cass. Sez. 2, n. 8763 del 13/04/2010; Cass. Sez. 2, n. 16764 del 16/07/2010).

Pertanto questo secondo motivo deve essere dichiarato infondate.

3. Nel ricorso e’ indicato con il numero 3 un motivo (violazione e falsa applicazione della Legge n. 689 del 1981, articolo 3; che, tuttavia, e’ preceduto da altro motivo pur esso indicato con il numero 3 e gia’ esaminato al precedente punto 1; pertanto in questo paragrafo ci si riferisce al motivo indicato con il secondo numero 3).

Il motivo, come sopra genericamente rubricato, in realta’ comprende tre distinte doglianze:

3.1 con la prima doglianza il ricorrente nega di essere l’autore della condotta consistente nell’avere effettuato gli scarichi; questo motivo dovrebbe, quindi, giustificare il richiamo del ricorrente alla Legge n. 689 del 1981, articolo 3, dove, appunto, e’ previsto che “nelle violazioni cui e’ applicabile una sanzione amministrativa ciascuno e’ responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa”;

3.2 la seconda doglianza e’ fondata su un preteso vizio ci motivazione della sentenza impugnata nella parte in cui rigetta l’opposizione ritenendo ininfluente il fatto che l’opponente potesse avere effettivamente effettuato scarichi fognari e ritenendo invece sufficiente, ai fini sanzionatori, la condotta di apertura dell’impianto abusivo di smaltimento delle acque reflue. Il ricorrente deduce anche la pretesa violazione della Legge 10 maggio 1976, n. 319, articolo 21, in relazione alla Legge n. 689 del 1981, articolo 14 (che prevede l’obbligo di contestazione della violazione) per violazione del principio di contestazione; osserva di essere stato contravvenuto per avere effettuato scarichi fognari abusivi, mentre il giudice dell’opposizione avrebbe ritenuto sussistente, non tale condotta, ma la condotta di abusiva apertura di impianto fognario;

3.3 la terza doglianza e’ fondata sulla pretesa violazione della Legge n. 675 del 1996, articolo 17, perche’ il giudice non avrebbe rilevato la nullita’ della sanzione in quanto originata dalla violazione del suddetto articolo; si assume, infatti, che la violazione sarebbe stata accertata, in preteso contrasto con la suddetta norma, esclusivamente sulla base del trattamento automatizzato dei dati anagrafici e di proprieta’ dell’immobile.

4.1 La prima doglianza e’ inammissibile perche’ attiene ad un pianto non decisivo per il giudizio: i giudice a quo ha ritenuto del tutto ininfluente l’accertamento su un utilizzo in atto degli scarichi fognari abusivi, ritenendo invece sufficiente anche la sola abusiva apertura degli scarichi, nella specie provala presuntivamente dalla disponibilita’ materiale e giuridica dell’immobile da parte del proprietario; pertanto la circostanza che il ricorrente avesse effettuato o meno degli scarichi fognari al momento dell’accertamento da parte degli agenti di polizia municipale, anche per la ragioni in prosieguo esposte, non e’ decisiva.

4.2 il motivo di cui al precedente punto 3.2, come detto, e’ relativo ad un preteso vizio motivazionale consistente nel riconoscimento, da un lato, dell’insussistenza della condotta di effettuazione degli scarichi di acque reflue e, dall’altro nell’addebito di una condotta – di apertura dello scarico abusivo – che non sarebbe stata contestata.

Occorre premettere, quanto alla ricognizione del dato normativo, che la Legge n. 319 del 1976, articolo 21, puniva con una sanzione penale la condotta di chi effettuava nuovi scarichi nelle acque indicate dall’articolo 1 della citata legge o sul suolo o nel sottosuolo; nel testo originario era esclusa la necessita’ di nuova autorizzazione per gli scarichi civili non confluenti .in pubbliche fognature e preesistenti, se conformi al titolo edificatorio (cfr. Cass. pen. S.U. n. 7673/91).

La norma e’ stata poi modificata dal Decreto Legge n. 79 del 1995, articolo 6 comma 2, convertito dalla Legge n. 172 del 1995 (applicabile ratione temporis) per la quale “Chiunque apra o comunque effettui scarichi civili e delle pubbliche fognature, servite o meno da impianti pubblici di depurazione, nelle acque indicate nell’articolo 1, sul suolo o nel sottosuolo, senza aver richiesto l’autorizzazione … e’ punito con la sanzione amministrativa da lire dieci milioni a lire cento milioni”; la normativa e’ stata, poi, ulteriormente modificata dal Decreto Legislativo n. 152 del 1999, articolo 54 (pure richiamato nell’ordinanza ingiunzione) dove e’ previsto che “Chiunque apre o comunque effettua scarichi di acque reflue domestiche o di reti fognarie, servite o meno da impilanti pubblici di depurazione, senza l’autorizzazione di cui all’articolo 45, ovvero continui ad effettuare o mantenere detti scarichi dopo che l’autorizzazione sia stata sospesa o revocata, e’ punito con la sanzione amministrativa …. Nell’ipotesi di scarichi relativi ad edifici isolati adibiti ad uso abitativo la sanzione e’ da uno a cinque milioni”. Pertanto e’ indubitabile che per la sussistenza della violazione non e necessario, come correttamente ritenuto dal giudice a quo, che sia accertato un utilizzo in atto dello scarico di acque reflue abusivo, cosi’, come e’ del tutto irrilevante la circostanza che un soggette, il quale abbia realizzato o comunque disponga ai un impianto di scarico abusivo sia sorpreso mentre ne fa uso ed e’ altrettanto irrilevante accertare se chi ne dispone sia assente per periodi piu’ o meno lunghi dall’immobile servito dall’impianto di scarico delle acque reflue.

La norma, infatti, come risulta dalla lettura del testo, sanziona indifferentemente tanto la realizzazione dell’impianto fognario abusivo (ossia l’apertura dello scarico) quanto il suo utilizzo (l’effettuazione dello scarico), ad esempio da parte del conduttore di un immobile dotato dell’impianto abusivo, salvo la rilevanza della buona fede. Nell’individuare il soggetto attivo della violazione in “chiunque” si renda responsabile dell’apertura o, comunque, dell’effettuazione di uno scarico senza avere richiesto l’autorizzazione, la norma chiarisce che, coerentemente con la finalita’ di tutela ambientale, la violazione non presuppone una particolare qualita’ del soggetto attivo, potendo lo stesso identificarsi sia in colui che, realizzando il relativo impianto, abbia aperto gli scarichi e sia in chi, valendosi dell’impianto, in quanto lo gestisca o lo detenga di fatto, od anche in assenza di esso, effettui, gli scarichi (cfr., negli stessi termini, Cass. Sez. 2 15/5/2007 n. 11122).

Per tali considerazioni, deve concludersi che e’ immune da vizi motivazionali la sentenza impugnata nella parte in cui afferma che la prova della materialita’ della condotta sanzionata e’ stata pienamente raggiunta attraverso la prova della disponibilita’ materiale e giuridica dell’immobile di civile abitazione servito dall’impianto di smaltimento, indipendentemente da un attuale utilizzo.

Nella sentenza impugnata la condotta sanzionata e’ stata qualificata, sulla base delle risultanze del verbale di contravvenzione richiamate nell’ordinanza ingiunzione, come condotta di apertura di scarico abusivo piuttosto che di effettuazione di scarico abusivo.

Dall’esame dell’ordinanza ingiunzione, che qui si impone in relazione alla specificita’ della censura, emerge che all’ In. era stato contestato di avere immesso gli scarichi delle proprie acque fognarie in un sistema di fosse biologiche disperdenti sul territorio,. tramite il sistema di smaltimento condominiale e che egli era il proprietario dell’immobile.

Nell’ordinanza ingiunzione erano, dunque, valorizzati e contestati gli elementi della proprieta’ dell’immobile e della comproprieta’ del sistema di smaltimento condominale (che deriva dall’articolo 1117 c.c., n. 3), elementi che sarebbero stati irrilevanti se si fosse inteso contestare la semplice materialita’ dell’effettuazione dello scarico e non la realizzazione delle attivita’ che rendono possibile detta effettuazione.

Il giudice a quo, nel ritenere l’ In. responsabile della condotta di abusiva apertura dell’impianto fognario,non ha stravolto o modificato i fatti materiali contestati, ma, con adeguata motivazione, ha ritenuto che quei fatti integrassero la condotta di abusiva apertura dell’impianto fognario, sanzionata dalla norma esattamente individuata dal Prefetto e correttamente applicata. Anche questo motivo di ricorso e’ pertanto infondato.

4.3 La terza doglianza, come detto, e’ relativa, ad una pretesa violazione della Legge n. 675 del 1996, articolo 17, che se fosse stato adeguatamente applicato dal giudice, avrebbe comportato, a dire del ricorrente, la declaratoria di nullita’ dell’ordinanza ingiunzione.

Il citato articolo 37, al comma 1, stabilisce che nessun atto o procedimento giudiziario o amministrativo che implichi una valutazione del comportamento umano puo’ essere fondato unicamente su un trattamento automatizzato di dati personali volto a definire il profilo o la personalita’ dell’interessato.

Anche questo motivo e’ infondato essendo immune da ceri sur e la motivazione del giudice che ha ritenuto la norma non pertinente al caso concreto in quanto l’utilizzo dei dati anagrafici del proprietario del bene, nel caso concreto, non e’ stato strumentale ad alcuna valutazione del profilo o della personalita’ dell’interessato, ma solo alla sua identificazione; il profilo comportamentale e la personalita’ dell’interessato non assumevano e non assumono alcun rilievo ai fini dell’irrogazione della sanzione che si fonda esclusivamente sull’accertamento dell’esistenza di uno scarico fognario abusivo e sull’individuazione del proprietario che viene sanzionato sul presupposto che ne abbia la disponibilita’ materiale e giuridica.

5) Con il motivo indicato con il n. 5 (peraltro non preceduto da un motivo n. 4, ma da un motivo indicato con il numero 3 che fa seguito ad altro motivo pure indicato con il n. 3) il ricorrente ribadisce che, non avendo effettuato lo scarico, non poteva essere ritenuto concorrente nella violazione con altri che avevano invece scaricato le acque reflue; questo motivo deve ritenersi assorbito nel motivo di cui al precedente punto 3.1 con il quale l’ In. contesta di avere effettuato lo scarico; la decisione di inammissibilita’ per mancanza di decisivita’ (v. supra punto 4.1) si estende anche a questo motivo.

Il ricorso deve pertanto essere rigettato con la conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

La Corre rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione che liquida in complessivi euro 1.000,00 di cui euro 200,00 per esborsi oltre accessori di legge.

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