ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5948 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società Immobiliare Ve. Srl, rappresentata e difesa dagli avvocati Fa.Pa., Ma.Pa., Ma.Sp. e Fr.Ga., con domicilio eletto presso il primo in Roma;

contro

Comune di Forte dei Marmi, rappresentato e difeso dall’avv. Gi.Tu., con domicilio eletto presso la Segreteria della VI sezione del Consiglio di Stato in Roma; Regione Toscana; Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Economia e delle Finanze, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato e presso la medesima domiciliati in Roma;

per la riforma della sentenza del T.A.R. TOSCANA – FIRENZE, SEZIONE III, n. 01450/2008, resa tra le parti, concernente rideterminazione canone area demaniale marittima;

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Forte dei Marmi, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2012 il Cons. Gabriella De Michele e uditi per le parti l’avv. Fr.Pa. per delega di Fa.Pa., e l’avvocato dello Stato De.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Attraverso l’atto di appello in esame (n. 5948/09, notificato il 23.6.2009), la società Immobiliare Ve. s.r.l. impugnava la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sez. III, n. 1450 del 13.5.2008 (che non risulta notificata), con la quale era stato respinto il ricorso dalla medesima proposto avverso l’ordine di introito, emesso dal comune di Forte dei Marmi il 31.12.2007 (n. prot. 35561) sulla base di nuove modalità di calcolo del canone demaniale per l’area occupata, quantificando in mq. 96 l’area occupata da impianti di difficile rimozione ed in mq. 83 + 136 le pertinenze demaniali destinate ad attività commerciali.

Con la citata sentenza – rilevata la sussistenza di giurisdizione del giudice amministrativo, per questioni implicanti non il mero pagamento, ma l’esercizio del potere discrezionale di determinazione del canone concessorio – veniva confermato che, alla scadenza della concessione di area demaniale marittima, si verifica la devoluzione a favore dell’Ente pubblico delle opere edificate dal concessionario “non agevolmente rimovibili”, anche in presenza di rinnovo della concessione stessa ed in assenza di un atto esplicito di acquisizione o incameramento; l’applicazione dei nuovi coefficienti previsti dall’art. 1, comma 251, della legge n. 296/2006, inoltre, avrebbe luogo con decorrenza 1.1.2007, anche per le concessioni rilasciate o rinnovate prima di tale data, senza che nel caso di specie la parte interessata abbia contestato la misura o la destinazione delle superfici interessate. Nella fattispecie, la concessione n. 672 del 1999 sarebbe scaduta il 31.12.2004 e sarebbe stata rinnovata il 3.3.2005.

In sede di appello, avverso la pronuncia sopra sintetizzata venivano ribadite le seguenti argomentazioni difensive:

1) violazione o falsa applicazione degli articoli 29 e 49 del codice della navigazione e dell’art. 34 del relativo regolamento, nonché della circolare n. 120/2001 del Ministero dei Trasporti e della navigazione; violazione o falsa applicazione delle circolari dell’Agenzia del demanio nn. prot. 2007/9801 e 2007/21259; violazione o falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; violazione dei principi di cui agli articoli 97 e 98 della Costituzione; eccesso di potere per insufficiente motivazione, carenza di presupposti e lesione del legittimo affidamento del privato; errata ricostruzione dei fatti di causa, non essendo stato adeguatamente accertato il requisito della non amovibilità delle opere realizzate sul suolo demaniale e non essendosi tenuto conto dall’avvenuto rinnovo senza soluzione di continuità, nel caso di specie, delle concessioni, nessuna delle quali sarebbe mai venuta a cessare, con ulteriore illegittima applicazione retroattiva della rivalutazione ISTAT del canone; la procedura di incameramento, inoltre, dovrebbe considerarsi ancora sospesa;

2) violazione o falsa applicazione della legge 27.12.2006, n. 296, art. 1, commi 250-257; eccesso di potere per sviamento, erronea o insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, in quanto la nuova normativa sarebbe stata applicabile solo alle concessioni rilasciate o rinnovate a partire dal 1 gennaio 2007 (situazione non sussistente per l’appellante); anche la rivalutazione ISTAT, inoltre, sarebbe stata calcolata erroneamente;

3) violazione o falsa applicazione degli articoli 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990; sviamento di potere, non essendovi stata comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente impossibilità per la parte interessata di rappresentare le proprie ragioni.

Successivamente – con motivi aggiunti di gravame, notificati il 17.11.2011 – la medesima Immobiliare Ve. sollevava eccezione di violazione degli articoli 3, 97 e 98 della Costituzione e prospettava sotto altro profilo censure di eccesso di potere per grave disparità di trattamento, sviamento, illogicità, contraddittorietà, insufficienza di istruttoria e di motivazione, ingiustizia manifesta e perplessità, nonché di violazione o falsa applicazione degli articoli 29 e 49 del codice della navigazione, della circolare n. 120/2001 del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, delle circolari dell’Agenzia del Demanio nn. 9801 e 21259 del 2007 e dell’art. 3 della legge n. 241/1990, in quanto su altra porzione del medesimo immobile, parimenti ricadente in area demaniale ed affidata ad altro concessionario, l’incameramento risulterebbe non intervenuto, con richiesta di un canone annuale di importo pari ad Euro 6.500 per 1.871 mq (tra area scoperta, piano terra e primo piano), mentre all’appellante sono stati richiesti 32.000 Euro di canone annuale per 317 mq.

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Comune di Forte dei Marmi, costituitisi in giudizio, si opponevano all’accoglimento del gravame, tenuto conto di precedenti giurisprudenziali in materia di acquisizione automatica – alla data di scadenza della concessione, benché rinnovata – dei manufatti inamovibili realizzati dal concessionario.

In tale situazione il Collegio riteneva necessario acquisire – e richiedeva con ordinanza istruttoria n. 2478/12 del 27.6.2012 – una documentata relazione, redatta a cura dell’Ufficio Demanio Marittimo del Comune di Forte dei Marmi, attestante le date e le modalità sia delle richieste, sia dei successivi rinnovi della concessione demaniale di cui trattasi, con ulteriore specificazione delle caratteristiche costruttive dell’immobile interessato.

In data 25.7.2012 il citato Comune depositava la nota n. prot. 23563, in cui si attestava che la società appellante risultava titolare della concessione edilizia n. 97 del 2005, prorogata ex lege n. 25/2010 al 31.12.2015, avente ad oggetto negozio, bar e agenzia immobiliare; in precedenza, alla medesima società era stato comunicato dall’ufficio demanio marittimo che la concessione n. 672 del 1999, in scadenza al 31.12.2002 e prorogata ex lege n. 88/2001 al 31.12.2004, era stata rinnovata automaticamente, ai sensi dell’art. 10 della predetta legge, per ulteriori sei anni, salvo rinuncia del concessionario. Per detta concessione – suddivisa nel 1991 fra l’Immobiliare Ve. ed il signor Alberto Cavallini – sarebbe stata prevista la formazione, poi non perfezionata, di distinti atti formali con scadenza nel 2004. Quanto alle caratteristiche costruttive delle opere, oggetto della predetta concessione, nella medesima nota si specificava come la società interessata ne avesse fornito la seguente descrizione: “tali unità immobiliari sono state costruite con intelaiatura in c.a., tamponate con muratura tradizionale ed intonaco al civile imbiancato”.

Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che sussistano i presupposti per l’accoglimento dell’appello, in rapporto alla prima ed assorbente censura di violazione o falsa applicazione degli articoli 29 e 49 del codice della navigazione e dell’art. 34 del relativo regolamento.

Appare superata in senso affermativo, in primo luogo, la questione inerente alla giurisdizione del giudice amministrativo, come disciplinata – in materia di concessione di aree demaniali – dal combinato disposto degli articoli 5 e 7 della legge 6.12.1971, n. 1034, modificati ed integrati dall’art. 33 del D.Lgs. 31.3.1998, n. 80, nel testo sostituito dall’art. 7 della legge 21.7.2000, n. 205, con cognizione del giudice ordinario limitata alle controversie di contenuto meramente patrimoniale, esclusa quindi la qualificazione tecnico-discrezionale dei presupposti del rapporto concessorio (cfr. in tal senso, fra le tante, Cass. Civ. SS.UU. 11.3.1992, n. 2958, 20.11.2007, n. 24012, 31.7.2008, n. 20749 e 16.7.2009, n. 16568; Cons. St., sez. IV, 15.5.2000, n. 2708; sez. VI, 17.2.2004, n. 657, 27.6.2006, n. 4090, 24.10.2008, n. 5294 e 21.5.2009, n. 3122; TAR Lazio, Roma, sez. II, 4.3.2009, n. 2233).

Rientra nella predetta qualificazione la questione attualmente sottoposta a giudizio, concernente l’integrale revisione del canone concessorio, da effettuare ex art. 1, comma 251, della legge 27.12.2006, n. 296, previa ricognizione tecnico-discrezionale del carattere di pertinenze demaniali marittime delle opere, in precedenza realizzate con diritto di superficie, nonché della inamovibilità, o meno, delle stesse. La predetta norma introduce infatti – per le concessioni attinenti ad utilizzazioni “turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei, per i quali si applichino le disposizioni relative…al demanio marittimo” – una forte rivalutazione dei canoni, a lungo lasciati a livelli del tutto inadeguati, rispetto agli equilibri di mercato, con disposta decorrenza 1 gennaio 2007, in relazione alle concessioni “rilasciate e rinnovate” (e, dunque, anche con incidenza sui rapporti in corso, in corrispondenza ad una lettura della norma rispondente al dato testuale e alle finalità di interesse pubblico sottese), tenuto conto dei poteri riconosciuti all’ente proprietario nei confronti dei concessionari, nonché dell’esigenza di trarre dall’uso dei beni pubblici proventi non irrisori, da porre a servizio della collettività. La questione sostanziale da affrontare nel caso di specie (risultando difficilmente contestabile il carattere inamovibile del manufatto realizzato sul suolo demaniale, in base alla descrizione sopra riportata) concerne l’applicazione a detto manufatto dell’art. 49 del codice della navigazione, ai fini dell’avvenuta acquisizione dello stesso da parte del Demanio, alla scadenza della concessione, con conseguente applicazione del canone maggiorato, di cui al citato art. 1, comma 251, della legge 27.12.2006, n. 296 all’immobile interessato, in quanto da considerare quale pertinenza demaniale.

Secondo la predetta norma del codice della navigazione “…quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato”: tale disposizione – che richiama in pratica l’istituto dell’accessione, di cui all’art. 934 cod. civ. (con deroga al principio dell’indennizzo, di cui al successivo art. 936) – è stata, in effetti, più volte interpretata nel senso che l’accessione si verifica “ipso iure”, al termine del periodo di concessione e, secondo parte della giurisprudenza (Cass. Civ., sez. III, 24.3.2004, n. 5842 e sez. I, 5.5.1998, n. 4504) va applicata anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo – a differenza della proroga – una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti, di cui al predetto art. 49 cod. nav. (cfr. in tal senso anche Cons. St., sez. VI, 27.4.1995, n. 365 e 5.5.1995, n. 406).

La soluzione indicata non si presta, tuttavia, a generalizzazioni, essendo le pronunce sopra ricordate riferibili a fattispecie di effettiva cessazione del titolo concessorio, con scarsa rispondenza a situazioni come quella in esame, in cui i titoli concessori siano stati rinnovati più volte ex lege prima della relativa scadenza; l’adeguamento dei canoni ai valori di mercato, inoltre, impone un’attenta riconsiderazione dei presupposti applicativi della norma, per un’interpretazione costituzionalmente orientata della medesima, in rapporto ai principi di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento dell’Amministrazione.

Ad avviso del Collegio il principio dell’accessione gratuita – fortemente penalizzante per il diritto dei superficiari e per gli investimenti, che potrebbero contribuire alla valorizzazione del demanio marittimo – dovrebbe ritenersi disposizione eccezionale e di stretta interpretazione, con riferimento all’effettiva cessazione – e non alla mera scadenza – del rapporto concessorio, per la comprensibile esigenza di assicurare, in tal caso, che le opere “non amovibili”, destinate a restare sul territorio o ad essere rimosse con inevitabile distruzione, tornino nella piena disponibilità dell’ente proprietario del suolo, a fini di corretta gestione di quest’ultimo (quando non più in uso del concessionario) per finalità di interesse pubblico. Detta esigenza non può evidentemente ravvisarsi quando il titolo concessorio preveda, come nel caso di specie, forme di rinnovo automatico o preordinato in antecedenza, rispetto alla data di naturale scadenza della concessione, tanto da configurare il rinnovo stesso – al di là del “nomen iuris” – come una vera e propria proroga, protraendosi il medesimo rapporto senza soluzione di continuità (cfr. in tal senso, per il principio Cons. St., sez. VI, 26.5.2010, n. 3348).

La situazione da ultimo indicata appare ravvisabile nel caso di specie, nella segnalata presenza di rinnovi intervenuti esclusivamente ex lege, prima della data di prevista scadenza della concessione: concessione che in nessun momento, pertanto, avrebbe potuto ritenersi “cessata”, con conseguente insussistenza del presupposto applicativo del più volte citato art. 49 del codice della navigazione, in conformità alla ratio in precedenza illustrata della norma.

Per le ragioni esposte il Collegio ritiene che l’appello debba essere accolto, con le conseguenze precisate in dispositivo; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, la complessità della normativa di riferimento e la novità della questione trattata ne giustificano la compensazione

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello, come in epigrafe proposto e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla l’ordine di introito impugnato in primo grado e la presupposta qualificazione del bene oggetto di concessione quale pertinenza demaniale.

Compensa le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Giovannini – Presidente
Rosanna De Nictolis – Consigliere
Claudio Contessa – Consigliere
Gabriella De Michele – Consigliere, Estensore
Bernhard Lageder – Consigliere
Depositata in Segreteria l’1 febbraio 2013.

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Gaetano NICASTRO – Presidente -
Dott. Francesco TRIFONE – Consigliere -
Dott. Giovanni Battista PETTI – Consigliere -
Dott. Antonio SEGRETO – Rel. Consigliere -
Dott. Roberta VIVALDI – Consigliere -

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

C.A. DITTA, in persona della omonima titolare, elettivamente domiciliata in ROMA VIA MONTE ZEBIO 28, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE BERNARDI, che la difende, giusta delega in atti;

- RICORRENTE -

CONTRO

AEROPORTI R.SPA, in persona dei suoi legali rappresentanti pro tempore, dott. M.F.P. e dott. F.N., elettivamente domiciliata in ROMA LARGO DEL TEATRO VALLE 6, presso lo studio dell’avvocato D’ERCOLE STEFANO, che la difende unitamente all’avvocato MANCUSI PIERO, con procura speciale del dott. Notaio PAOLO SILVESTRO, in Roma 20 febbraio 2004, Rep.74080;

- RESISTENTE -

e sul 2° ricorso proposto da:

AEROPORTI R., in persona dei legali rappresentanti dott. Massimo FACCIOLI ointozzi e dott. F.N., elettivamente domiciliato in ROMA LARGO DEL TEATRO VALLE 6, presso lo studio dell’avvocato STEFANO D’ERCOLE, che lo difende unitamente all’avvocato MANCUSI PIERO, con procura speciale del Dott. Notaio Paolo silvestro in Roma 20 febbraio 2004, Rep. 74080;

- RICORRENTE -

CONTRO

C.A.;

- INTIMATO -

avverso la sentenza n. 388/01 della Corte d’Appello di ROMA, sezione quarta civile, emessa il 7 febbraio 2001, depositata il 07/03/01; RG.3829/2000.
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 20/01/05 dal Consigliere Dott. Antonio SEGRETO;
udito l’Avvocato BERNARDI GIUSEPPE;
udito l’Avvocato MANCUSI PIERO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Marco PIVETTI che ha concluso per l’accoglimento del ricorso principale.

Fatto

Con ricorso depositato il 12.6.1997 C.A., premesso che gestiva un’attività commerciale nell’ambito dell’aeroporto di Fiumicino a seguito di rapporti intercorsi dapprima con il Ministero dei trasporti e dell’Aviazione civile in virtù di concessione e successivamente con la s.p.a. Aeroporti di Roma, in virtù di contratti stipulati ai sensi dell’art. 17 l. n. 755/1973, l’ultimo dei quali in data 22.7.1991, chiedeva accertarsi l’esistenza di un contratto di locazione con quest’ultima società.

Si costituiva la convenuta ed eccepiva la carenza di giurisdizione del giudice ordinario e nel merito l’infondatezza della domanda.

Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 4005 del 1999, rigettava la domanda.

Proponeva appello l’attrice.

La corte di appello di Roma, con sentenza depositata il 7.3.2001, rigettava l’appello.

Riteneva la corte di merito che nella fattispecie i rapporti tra le parti erano regolati da una convenzione tra loro stipulata il 22.7.1991, in cui la società concedeva in subconcessione due beni demaniali (due locali) alla C. con l’obbligo di destinarli alla vendita esclusiva degli articoli indicati; che tale convenzione discendeva dall’art. 4 l. n. 755/1973 e dall’art. 17 della concessione del Ministero dei trasporti nei confronti della s.p.a. Aeroporti di Roma; che dalle pattuizioni di tale subconcessione emergeva che la C. era sottoposta a specifici obblighi e controlli, anche contabili sulla qualità del servizio; che conseguentemente non si trattava di locazione di immobile, ma di subconcessione di bene demaniale, per quanto sottoposto alle norme di diritto privato, poiché rispondeva allo specifico interesse del subconcedente, costituendo l’attività svolta dalla C. nei locali un’attività utile e rispondente alle esigenze della più generale gestione dell’aeroporto.

Pertanto la corte di merito riteneva non applicabile nella fattispecie le norme sulla durata del contratto locativo di cui alla legge n. 392/1978.

Proponeva l’attrice ricorso per cassazione.

Resisteva la convenuta con controricorso, con cui proponeva anche ricorso incidentale condizionato, attinente all’assunto difetto di giurisdizione dell’A.G.O.

Le S.U. di questa corte, con sentenza depositata il 26.3.2003, rigettavano il ricorso incidentale. Venivano rimessi i ricorsi a questa sezione per l’ulteriore corso.

La resistente ha presentato memoria.

Diritto

1. I ricorsi risultano già riuniti dalle S.U..

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente lamenta l’errata qualificazione del fatto per la negazione della natura locatizia del rapporto corrente tra le parti.

Assume la ricorrente che la natura privatistica della convenzione è incontrovertibile, ai sensi dell’art. 4 della l. n. 755/1973 e dell’art. 17 della convenzione stipulata dalla s.p.a. Aeroporti di Roma con il Ministero dei trasporti; che nella specie sussiste un diritto soggettivo personale di godimento di essa ricorrente sui locali, nonostante la natura demaniale degli stessi; che tanto è ammesso dall’art. 823 c.c; che la convenzione stipulata tra le parti in causa nel 1991 è riconducibile alla locazione, essendo il bene goduto dal terzo per scopi propri, non collegati, o collegati solo in via eventuale, con le esigenze dello scalo; che tale principio è stato affermato da Cass. n. 4645 del 1989; che tanto è conforme anche all’art. 35 l. n. 392/1978 che esclude dal diritto all’indennità per perdita di avviamento commerciale i rapporti relativi ad immobili complementari o interni ad aeroporti; che la sentenza impugnata non ha tenuto conto di detti principi.

2. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente lamenta l’infondatezza, l’illogicità, contraddittorietà ed insufficienza della motivazione della sentenza impugnata, che non ha tenuto conto del precedente giurisprudenziale di cui a Cass. n. 4645/1989, nonché della violazione e falsa applicazione dell’art. 4 l. n. 755/1973, violazione della legge n. 392/1978 e dell’art. 12 disp. prelim. c.c..

Lamenta la ricorrente che erratamente la sentenza impugnata ha ritenuto che nella fattispecie si trattasse di una subconcessione, facendo riferimento alla argomentazione letterale della convenzione tra ministero dei trasporti e società Aeroporti Roma; che è irrilevante la qualificazione del contratto data dalle parti; che è irrilevante l’interesse del locatore, ai fini della qualificazione del rapporto in modo diverso dalla locazione; che nella fattispecie nei locali si svolgeva un’attività (vendita giornali e tabacchi) del tutto indipendente e non strumentale rispetto alla gestione del servizio pubblico aeroportuale; che l’art. 4 della legge n. 755 del 1973 non prevede assolutamente un autonomo modello negoziale tipico, di cui detti una completa disciplina, limitandosi a dire che dette subconcessioni sono regolate dal diritto privato; che nella fattispecie si tratterebbe appunto di una locazione; che in ogni caso, ove non si ritenesse applicabile in via diretta la norma della legge n. 392/1978 relativamente alla durata di tale contratto, questa dovrebbe almeno applicarsi in via analogica.

3.1. Ritiene questa corte che i due motivi di ricorso, essendo strettamente connessi, vadano esaminati congiuntamente.

Essi sono infondati e vanno rigettati.

Secondo quanto dispone l’art. 823 c.c., i beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano: norma dalla quale si è tratto che la disponibilità dei beni demaniali (e similmente quella dei beni patrimoniali indisponibili) dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni attesa la loro destinazione alla diretta realizzazione di interessi pubblici, può essere legittimamente attribuita ad un soggetto diverso dall’ente titolare del bene – entro certi limiti e per alcune utilità – solo mediante concessione amministrativa (in tal senso, Cass. sez. un. 12.2.1999 n. 50, 19.2.1999 n. 79, 3.9.1998 n. 8768 e 22.11.1993 n. 11491) e non anche mediante locazione (Cass. 23.12.1998 n. 12831 e Cass. 15.12.1982 n. 6916). Ed appunto una concessione è intervenuta nella specie tra il Ministero dei trasporti e la società Aeroporti di Roma.

Oggetto del presente giudizio è tuttavia il diverso rapporto tra concessionario e terzi in merito a beni demaniali, considerato in giurisprudenza ora di diritto privato (Cass. 14.7.1981 n. 4592, 29.5.1982 n. 3324 e 6.5.1985 n. 2823), ora di diritto pubblico (Cass. 28.4.1989 n. 2015 e 26.7.1991 n. 8368, nonché Cons. Stato, sez. IV, 27.11.1996 n. 1244), ed ora dell’uno o dell’altro tipo secondo le particolarità delle singole fattispecie (Cass.19.2.1992 n. 2056; Cass.26/04/2000, n.5346Cass. 29/11/2001, n.15190).

3.2.L’astratta compatibilità tra natura demaniale del bene e locazione discende infatti dalla espressa previsione normativa contenuta nell’art. 35 ultima parte legge 27.7.1978 n. 392, richiamato anche dal successivo art. 41 cpv.: norme che, per le locazioni – che qui interessano – aventi ad oggetto immobili complementari od interni a beni demaniali quali, tra gli altri, gli aeroporti ed i porti (art. 822 c.c.), escludono l’indennità per la perdita dell’avviamento ed il diritto di prelazione e riscatto, e, dunque, a contrariis, consentono tale strumento negoziale pur con tali limitazioni.

Analogamente dispongono gli artt. 46 cod. nav. e 1145 secondo e terzo comma c.c..

3.3.Nella fattispecie opera altresì l’art. 4 della legge 10.11.1973 n. 755, che così statuisce:

“La società concessionaria deve operare con criteri di organicità e di economicità.

Essa provvede alla gestione mediante l’espletamento diretto dei servizi aeroportuali …

La società concessionaria può anche provvedere a servizi particolari mediante appalti o subconcessioni parziali regolate dal diritto privato, ferma restando la propria responsabilità.”

La norma, pur svolgendo un notevole peso (dovendo ritenersi, fino a prova contraria, che la s.p.a. Aeroporti di Roma abbia voluto ad essa conformarsi, così come essa assume, e come – secondo la sentenza impugnata – si desume anche dalla convenzione intervenuta tra le parti in causa il 22.7.1991), tuttavia non è esaustiva della questione della qualificazione del contratto in questione, in quanto, se anche si ritenesse che la concessionaria s.p.a. Aeroporti di Roma non potesse concedere in locazione il bene demaniale, ma avesse potuto solo avvalersi della subconcessione di diritto privato, intesa come negozio atipico, ciò non esclude che, ove avesse in ogni caso provveduto a detta locazione, ferma una sua eventuale responsabilità nei confronti della p.a. concedente, detto contratto di locazione di bene demaniale tra le parti sarebbe valido, poiché i beni demaniali possono formare oggetto di diritti obbligatori tra privati e quindi anche di locazione, salvo le azioni a tutela che la p.a. intenda esperire (Cass. 22/03/2004, n.5672; Cass. 26/04/2000, n.5346; Cass. 20/03/1985, n.2034).

Diventa quindi fondamentale accertare quale negozio abbiano effettivamente posto in essere le parti.

4.1. La locazione, ai sensi dell’art. 1571 cod. civ., è il contratto con il quale “una parte si obbliga a far godere all’altra una cosa per un dato tempo e un determinato corrispettivo”.

Tale negozio tipico, quindi, è caratterizzato da una traslazione temporanea del diritto di godimento su un bene, con la funzione di assicurare al cedente la percezione di un reddito ed al cessionario la diretta apprensione delle utilità che il bene stesso è per sua natura in grado di offrire.

La suddetta funzione, ove si tratti di cosa suscettibile di una pluralità di impieghi, non resta alterata per il fatto che la cessione sia contemplata per uno solo di tali impieghi, vertendosi in tema di delimitazione dell’oggetto del contratto, la quale non tocca la consistenza delle prestazioni sinallagmatiche e degli interessi che esse sono idonee a soddisfare, e, anzi, si pone in piena armonia con l’esistenza di conservazione del bene (nella sua potenzialità economica, oltre che struttura fisica), correlata alla temporaneità del rapporto.

4.2.Peraltro, ove il cessionario del godimento del bene sia tenuto non soltanto a rispettare una specifica destinazione, ma anche ad attuarla, con un’attività indispensabile o comunque utile per l’impresa del cedente, non può dubitarsi dell’esorbitanza del rapporto dallo schema della locazione.

In tale situazione, invero, il bene si mantiene in collegamento funzionale con l’azienda di una delle parti, ed il conferimento all’altra della facoltà di usarlo presenta un “quid pluris”, rispetto ai menzionati connotati della cessione di godimento dietro un corrispettivo, esprimendo un decentramento di rami o settori di una struttura economica sostanzialmente unitaria, con apporti esterni, oppure un affiancamento di altre imprese, per attività complementari od integrative.

Detti criteri generali devono presiedere all’individuazione della natura dell’atto, con il quale la concessionaria dei servizi aeroportuali, avvalendosi di autorizzazione all’uopo ricevuta dall’Amministrazione concedente (nei limiti di compatibilità con gli impegni e gli scopi della concessione), dia in uso a terzi, a titolo oneroso e dietro corrispettivo, terreni demaniali inclusi nel “recinto” dell’aeroporto, ovvero anche locali realizzati su tali terreni (facenti parte del demanio, per il principio dell’accessione).

4.3.Come esattamente rilevato da Cass 7.11.1989 n. 4645, l’atto è riconducibile nella locazione, con la conseguenziale applicabilità delle disposizioni della legge n.392 del 1978 (salve le eccezioni contemplate dall’art. 35 di detta legge), se il bene non abbia mai avuto, od abbia perso la qualità d’immobile strumentale rispetto ai servizi aeroportuali (ed in questa ipotesi andrebbe anzitutto esaminato se si sia verificata un’ipotesi di cosiddetta sdemanializzazione tacita del bene, in presenza degli altri requisiti necessari, vedasi S.U.26/07/2002, n.11101) e venga così goduto dal terzo per scopi propri, non collegati, o collegati solo in via eventuale ed indiretta, con le esigenze dello scalo; l’atto stesso presenta, invece, il carattere della subconcessione, se il bene abbia e conservi l’indicata strumentalità, sicché il terzo si trovi in posizione analoga a quella della concessionaria, impiegando ed essendo tenuto ad impiegare il terreno ed il locale per attività, comprese fra quelle che il concessionario avrebbe potuto svolgere direttamente, che siano componenti del servizio aeroportuale unitariamente inteso.

4.4.Locazione e subconcessione di diritto privato di un locale demaniale per uso commerciale, pur presentando elementi comuni, si differenziano, sotto il profilo causale, per il fatto che solo in quest’ultima la cessione in uso al terzo tende – a differenza di quanto avviene invece nella locazione, diretta a realizzare uno scopo proprio del conduttore al godimento dell’immobile e del locatore al corrispettivo- “a perseguire l’interesse pubblico insito nel bene considerato”: interesse che va desunto da tutte le clausole contrattuali, che impongano obblighi comportamentali al terzo subconcessionario.

Né tanto rientra nei soli motivi che possono indurre il concessionario alla subconcessione, come sostiene la ricorrente, poiché tali obblighi di facere (in cui rientra anzitutto l’obbligo di attuazione del godimento nei termini pattuiti) o di pati a carico del terzo subconcessionario costituiscono essi stessi contenuto del contratto e, quindi, della prestazione dovuta dal terzo, ed elementi essenziali della struttura contrattuale posta in essere.

5.1.La sentenza impugnata ha fatto corretta applicazione di detti principi né ha violato le norme indicate dalla ricorrente.

Infatti, anzitutto, essa ha rilevato che ai sensi dell’art. 4 della legge n. 755/1973, e dell’art. 17 della convenzione stipulata dalla concessionario con il ministero dei trasporti, questa poteva provvedere ai servizi dello scalo mediante appalti o subconcessioni di diritto privato; che nella fattispecie il rapporto instaurato tra l’attrice e la convenuta era una subconcessione di diritto privato.

Secondo il giudice di appello, dall’esame dei singoli articoli di tale convenzione emergevano specifici obblighi a carico dell’attrice, come quello di sottoporsi a verifiche e controlli anche contabili; di conformarsi alle prescrizioni autoritative vigenti in materia; di attenersi alle prescrizioni che la s.p.a. Aeroporti di Roma ritenesse di dover impartire per assicurare la qualità del servizio, garantendo l’accesso ai locali degli incaricati dei controlli; di ottemperare alle disposizioni di legge in materia di retribuzione, assicurazioni e previdenze varie oltre che al divieto di variazione della tabella merceologica.

La sentenza impugnata, sulla base di tale contenuto della convenzione tra attrice e convenuta ha ritenuto che nella fattispecie non fosse stato attribuito solo il diritto di godimento dell’immobile dietro corrispettivo (tipico del contratto di locazione), ma che attraverso la convenzione la s.p.a. Aeroporti di Roma attuava il suo specifico interesse che i servizi resi nell’ambito aeroportuale, rispondessero alle esigenze della più generale gestione dello scalo aeroportuale, essendo l’attività svolta nei locali dall’attrice, “utile” al servizio aeroportuale.

Sulla base di detto accertamento e valutazione della volontà contrattuale, correttamente la sentenza impugnata riteneva, quindi, che nella fattispecie non potesse qualificarsi detta convenzione come una locazione, ma come una subconcessione di diritto privato, a cui non erano applicabili le norme della legge n. 392/1978, segnatamente quelle in tema di durata del rapporto.

5.2. Il giudice di appello è – quindi – giunto all’esclusione nella fattispecie del contratto di locazione sulla base dell’interpretazione del convenzione intervenuta tra le parti in causa.

Correttamente la sentenza impugnata, conformandosi alla costante giurisprudenza, ha anzitutto fatto riferimento al nomen juris, utilizzato dalle parti, che, se certamente non è vincolante (in particolare, come nella specie, in cui esso sia contestato da una delle parti) deve tuttavia essere tenuto in conto dal giudice, il quale, avuto riguardo all’effettivo contenuto del rapporto e in applicazione delle regole ermeneutiche dettate dagli artt 1362 e ss. c.c., potrà discostarsi dal nomen impiegato, allorquando esso risulti incompatibile con l’effettiva volontà contrattuale (Cass. 20/11/2002, n.16342, Cass. nn. 6439/88, 6610/91, 10898/92, 9944/00, 3200/01).

In questa opera ermeneutica di competenza del giudice di merito si trattava, quindi, di stabilire se le singole clausole fossero o non compatibili con il predetto nomen juris, ed a tal fine gli stessi giudici dovevano indagare – come hanno fatto ai sensi degli artt. 1362 e 1363 c.c. – su quale fosse stata la comune intenzione delle parti, senza limitarsi al senso letterale delle parole, valutando anche il loro comportamento ed attribuendo alle clausole il senso risultante dal complesso dell’atto.

5.3.Del resto il ricorso non pone in discussione che la concessionaria possa anche ricorrere allo strumento subconcessorio, ma nega invece che tale sia il rapporto dedotto in giudizio, con la conseguenza che il ricorso stesso investe la sola e diversa questione della relativa qualificazione, la quale, per costante giurisprudenza, é rimessa al giudice del merito ed è incensurabile in sede di legittimità se la corrispondente motivazione sia sufficiente ed immune da vizi logici ed errori giuridici (in tal senso, Cass. 8.4.1998 n. 3634 e 2.11.1998 n. 10961).

5.4. Le censure della ricorrente – le quali trascurano del tutto di prendere in esame le sopra richiamate clausole contrattuali, cui la Corte territoriale ha attribuito valenza probatoria decisiva agli effetti della qualificazione del rapporto come subconcessione – mirano nella sostanza ad un’inammissibile diversa valutazione di dati probatori cui il giudice di appello ha attribuito un rilievo differente da quello preteso dai ricorrenti.

Nella specie, peraltro, è immune da vizi motivazionali, la decisione cui è giunta l’impugnata sentenza, poiché, trattandosi di locali affidati ad imprenditore privato, per la vendita di giornali e tabacchi in uno scalo aereo di primaria importanza nazionale, con traffico nazionale ed internazionale di persone e merci, l’offerta agli utenti dei servizi resi dall’attrice configura una tessera del mosaico dei complessivi servizi aeroportuali, con la conseguenza che il terzo, chiamato a svolgere tali compiti, con il godimento delle strutture all’uopo occorrenti, assicura un interesse della concessionaria che va oltre la percezione del canone ed esige l’effettiva utilizzazione delle strutture stesse per il buon funzionamento dello scalo.

6.1.Ne consegue che non è errata in diritto nè è viziata la motivazione dell’impugnata sentenza, che ha ritenuto che la convenzione intervenuta tra le parti in causa costituisse una subconcessione regolata dalle norme di diritto privato e non una locazione.

La subconcessione in questione, regolata dalle norme di diritto privato, e quindi in una situazione paritetica tra le parti, integra un contratto atipico o innominato.

Ciò comporta che ad essa possono legittimamente applicarsi, oltre alle norme generali in materia di contratti e – per tale via (artt. 1322 e 1372 c.c.) – quanto pattiziamente stabilito tra le parti, anche le norme regolatrici dei contratti nominati, quante volte il concreto atteggiarsi del rapporto, quale risultante dagli interessi coinvolti, faccia emergere situazioni analoghe a quelle disciplinate dalla seconda serie di norme, sempre che non siano incompatibili con le finalità ed il contenuto del detto contratto atipico (cfr. Cass.28/11/2003, n.18229; cass. 23/02/2000, n.2069; Cass. 24/12/1992, n.13661).

6.2.Quindi, quanto alla durata di detto contratto, correttamente la corte di merito ha ritenuto non applicabile quella prevista dalla legge n. 392/1978.

Infatti, pur dandosi atto che la subconcessione di diritto privato in questione, può presentare somiglianze con la locazione, giustificative di un’estensione analogica di alcuni istituti o norme della legge n.392 del 1978, deve considerarsi che tale estensione non può comunque riguardare le disposizioni della legge medesima in tema di durata delle locazioni (non abitative). Queste rispondono a valutazioni esclusivamente pertinenti alla tutela di chi goda del bene altrui, per lo svolgimento di determinate attività personali, a fronte di un interesse del cedente circoscritto al percepimento di un reddito, e, pertanto, non sono trasferibili, per radicale carenza dei presupposti, all’ipotesi in cui la cessione dell’uso di un immobile si inserisca in una vicenda di collaborazione fra imprenditori, nell’ambito di un servizio pubblico (cfr. Cass. n. 4645 del 1989, cui fa riferimento la stessa ricorrente).

7.Il ricorso principale va, pertanto, rigettato.

Il ricorso incidentale non presenta altri motivi, oltre quello rigettato dalle S.U., per cui relativamente allo stesso rimane da decidere solo la debenza delle spese del giudizio di cassazione.

Esistono giusti motivi per compensare per intero tra le parti le spese del giudizio di cassazione, in merito ad entrambi i ricorsi (principale ed incidentale).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso principale e compensa tra le parti le spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, lì 20 gennaio 2005.
DEPOSITATA IN CANCELLERIA IL 11 FEB. 2005